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纳吉掌舵政府财政每况愈下
次轮全球危机考验纳吉神话

作者／本刊梁志华 Aug 12, 2011 07:23:26 pm

【本刊梁志华撰述】出 任首相才不过两年时间的纳吉，可能就要面对第二次的全球经济危机。如果不幸言中，纳吉在过去两年来，通过经济转型计划（ETP）塑造出来的“经济美好感 觉”，可能就将在一瞬间化为乌有。对纳吉来说，这或许将会是他政治生涯巅峰的一个重要关口，因为这将决定“纳吉神话”究竟得以延续，还是走向破灭。

美 国与欧洲爆发双债危机，加上欧美经济前景疲弱不堪，全球经济二次衰退的风险不断扩大，为马来西亚的经济前景蒙上阴影。此外，市场信心崩盘，引发全球股市狂 泻，金融市场陷入动荡格局，马股从上周一至本周二为止，一共蒸发超过900亿元的市值，促使纳吉过去两年努力经营的“美好感觉”顿时化为乌有。

现在，人们开始担忧，如果全球经济在事隔两年后再次陷入衰退，马来西亚是否有能力承担另一波的冲击，尤其是在纳吉领导下的国阵政府的财政赤字依然高企不下，至今还未能从2008/09年的全球经济/金融危机中恢复过来，促使政府在财政方面陷入捉襟见肘的窘境。

国 际评估机构——标准普尔（Standard and Poor’s）在近日发表的报告中指出，如果爆发新一轮的全球金融危机，其对亚洲地区构成的杀伤力，将比2008年全球金融危机更严重，尤其是那些过度依 赖岸外 市场，以及上轮全球危机后仍在修复财政预算赤字的国家，马来西亚更被点名，成为其中一个财政能力受到质疑，能否承担另一轮全球危机的亚洲国 家。【点击：新一轮全球危机冲击大 我国财政状况受到质疑】

财政赤字难回全球危机前水平

这番话并非危言耸听。2008年的全球金融危机，导致马来西亚经济陷入衰退，迫使政府启动"大规模的扩张式财政政策"，推出两项总值670亿元的经济 刺激配套，来支撑国内经济增长。这促使政府的财政赤字从2008年的4.8%飙升至2009年的7%水平。

虽然纳吉政府在全球危机后，尝试修复严重恶化的财政赤字，将财政赤字从7%降低至2010年的5.6%，并放眼在2011年进一步收窄至5.4%。不过，比较全球经济危机前（2007年）的政府财政状况，还有一段很大的距离。

官 方数据显示，2007年的政府财政赤字只有2.7%。根据第十马来西亚计划（10th Malaysia Plan），政府至少要在2015年之际，才能够将财政赤字降低至2.8%的水平。而且，其大前提是，政府必须能够做到开源（扩大税收）和节流（精明开 销，削减津贴），才有望把财政赤字削减至2.8%的目标水平。

换句话说，以纳吉政府的财政状况来看，政府在短期内几乎不可能回到全球金融危机前的水平。即使是五年后可能回到这个水平，这一切还是取决于政府是否真的能够坚守财政纪律(Financial Discipline)。

从几个客观角度来分析，纳吉政府在未来五年内，不仅无法把财政赤字削减至全球经济危机前的2.7%水平，反而很可能出现财政赤字恶化，或者至少维持在5%或以上的水平。

纳吉掌舵政府营运开支恶化

首先，国阵政府在过去多年来的财政纪律非常糟糕，是一个不争的事实。翻阅联邦政府在过去十年的财政记录，不难发现联邦政府每年的实际营运开支，都超出原本的营运开支预算。换句话说，联邦政府的营运开支每年都出现超支的情况。（参考图表1）

纳 吉在2009年出任首相后，营运开支超支的情况非但没有获得改善，反而有出现恶化的趋势。比方说，纳吉政府在2010年的实际营运开支高达1522亿元， 比纳吉政府在2010年财政预算案中估算的1383亿元营运开支预算，超支了整整139亿元，或相当于10.1%的增幅。

值得注意的是，这笔营运开支的“超支”数额，创下自2001年以来第二高的超支记录，仅次于2008年写下的222亿元超支记录。

一般而言，联邦政府的实际营运开支与预算开支之间，出现非常大的差距，很多时候都是因为那一年发生重大事件，比方说经济衰退、通货膨胀飙升（粮食和石油价格飙升），或者刚好落在全国大选年。

2008年就是最好的例子。那一年发生太多的突发事件，包括粮食和石油价格飙升、308全国大选，以及全球经济衰退，导致联邦政府的公共开支大幅增加，从而写下222亿元的超支记录。这最终导致联邦政府的财政策赤字从2007年的2.7%飙升至4.8%。

营运开销超支创十年来第二高记录

相 比之下，2010年是全球走出衰退谷底后，经济反弹最强的一年，同时也没有面对2008年的粮食与石油价格飙涨危机，更不是大选年。然而，纳吉政府在 2010年的实际营运开支，竟然能够超支139亿元，创下十年来的第二高超支水平。这导致纳吉政府在2010年的财政赤字达5.6%，比原本预测的 5.3%来得高。

同样的情况延续至2011年。纳吉政府在2011年的首三个月，就为2011财政预算追加马币132亿元的额外预算开支。这导致联邦政府的实际营运开支，在截至2011年首季为止，就达到1760亿元的水平，比原本预算开支（1628亿元）高出8.1%。

更重要的是， 追加拨款的项目中，竟然出现政府部门日常营运开支和已宣布的项目，因“遗漏”而未列入原本的财政预算案，而必须通过附加供应法案来追加开支拨款。这基本上凸显出纳吉政府没有妥善规划财政预算，并且严重欠缺财政纪律。【点击：质疑1MDB或涉及金钱输送 安华抨巨额追加预算怪象】

值得注意的是，这笔132亿元的额外追加开支拨款，只是今年首三个月的超支数额。如果纳吉政府在接下来的九个月时间内，再次追加额外的营运开支拨款，那么，2011年实际营运开支的超支数额，随时将打破2010年创下的第二高超支记录。（参考图表1）

即使纳吉政府今年的财政赤字真的从5.6%降低至5.4%，但是，这绝对不是一个可持续性的财政赤字削减方案，因为财政赤字的改善，主要来自“开源”（税收或其他收入增加），而没有“节流”（控制政府开支）。

如 果按照纳吉政府在第十马来西亚计划（10th Malaysia Plan）的计算，2011年的财政赤字原应削减至4.4%的水平，主要来自开源和节流两方面的配合。然而，自纳吉政府掌舵以来，从来没有认真看待节流这 一环节，不仅没有好好管理政府的财政支出，反而放肆挥霍无度。

在经济好的时候，其弊端很多时候被隐藏起来。但是，当经济衰退时，这一层弊端将会完全表露无遗。这是因为在经济衰退时，政府不仅面对收入缩水的问题，还必须进一步扩大公共开支来支撑经济成长，最终导致财政赤字严重恶化。

图表1：联邦政府的预算与实际营运开支

年份	预算开支	实际开支	超支部分	差异（%）
2001	607亿元	638亿元	31亿元	+5.1%
2002	653亿元	687亿元	34亿元	+5.2%
2003	717亿元	752亿元	35亿元	+4.9%
2004	800亿元	913亿元	113亿元	+14.1%
2005	890亿元	977亿元	87亿元	+9.8%
2006	1012亿元	1078亿元	66亿元	+6.5%
2007	1170亿元	1231亿元	61亿元	+5.2%
2008	1288亿元	1534亿元	222亿元	+17.2%
2009	1542亿元	1571亿元	60亿元	+3.9%
2010	1383亿元	1522亿元	139亿元	+10.1%
*2011	1628亿元	*1760亿元	132亿元	+8.1%
2012	？	？	？	？

*截至2011年首季

大选年营运开支大幅增长

其二，根据过去的经验，每逢大选年，联邦政府的营运开支总是特别大，毕竟对执政党来说，“派糖果”政策永远都是争取选票的最佳手段。实际上，联邦政府的营运开支，在过去十年来的两届大选年中，都出现显著增加的迹象。

比方说，在2004年的大选年（第十一届全国大选）中，联邦政府的营运开支按年激增21.4%至913亿元。相比之下，联邦政府在2003年和2002年的 营运开支，按年仅分别增加9.5%和7.7%。

此外，2004年的营运开支也出现大幅超支的情况。那一年的实际营运开支（913亿元）比原本预算开支 （800亿元）高出整整113亿元或14.1%的增幅。（参考图表1）

与 此同时，2008年的大选年（第十二届全国大选）也出现同样趋 势。那一年，政府的营运开支按年大增24.7%，写下1534亿元的水平。相比之下，2007年和2006年的营运开支增幅分别只有14.2%与 10.3%。此外，联邦政府在2008年的营运开支也写下222亿元的超支记录，创下十年来的最高纪录水平。

对于即将到来的第十三届全国大选，似乎也难以摆脱这个“营运开支大幅增加”的惯例。综合各方论调，普遍看法是纳吉政府极有可能在今年11月至明年上半年之前，提早举行第十三届全国大选。

财政赤字恐大幅飙升

按此论调，即将公布的2012年度财政预算案，将会是大选前的最后一个财政预算案。基于这是纳吉出任首相以来面对的第一场全国大选，也是考验“纳吉神话”效应是否能够延续下去的一道重要关卡。这基本上就像前首相阿都拉在2004年大选的情况一样。

一般相信，向来主打经济牌的首相纳吉，在腹背受敌的情况下，肯定会在此次财政预算案押下重注，旨在制造一种“美好感觉”，以期借此保住国阵政权和自己的首相宝座。当初前首相阿都拉在2004年的大选年，也是采取大规模增加营运开支的策略，来营造一个有利的大选气氛。

距 离公布2012年度财政预算案，大约只剩下两个月的时间。但是，纳吉政府现在恐怕正陷入一个进退两难的僵局之中，究竟是要大洒金钱打造一个财政扩张型的 “大选年”财政预算案（这意味着更大的财政赤字），还是为风险不断扩大的全球经济二次衰退（double-dip）做好准备。

假设首相纳吉采取扩大财政预算，来营造大选良好气氛之际，却不幸碰上全球经济二次衰退。那么，纳吉政府恐怕不得不再度启动类似2009年的670亿元经济 刺激配套，来支撑国内经济成长。保守估计，联邦政府的财政赤字至少将飙升至8%的水平。

结构性问题导致赤字难以解决

其三，联邦政府目前所面对的是一个结构性问题，导致纳吉政府在削减财政赤字方面，陷入一个有心无力的窘境。庞大的公务员机制（120万名公务员大军）导致联邦政府每年必须承担庞大的营运开支。

截至2011年，公务员的薪资和退休金支出合计高达578亿元，占联邦政府总营运开支的35.5%比重。根据第十马来西亚计划的资料，政府估计在2015年之际，公务员薪资和退休金开支将飙升至780亿元的水平，占总营运开支高达38.1%的比重。（参考图表2）

纳吉政府不仅没有重新调整现有公共领域出现人力过剩问题，反而在经济转型计划和政府转型计划下，不断增设各种委员会和政府机构来执行这些转型任务，再加上政府还需要继续吸纳那些找不到工作的大学生，纳吉政府对公务员的薪资和退休金开支，在未来数年料将继续处于上扬的趋势。

图表2：联邦政府的核心营运开支状况

	2009年	2010年	2011年	2012年（预测）	2015年（预测）
薪酬+退休金	529亿元	574亿元	578亿元	620亿元	780亿元
占营运开支比重	33.7%	37.7%	35.5%	37.5%	38.1%
供应与服务	264亿元	236亿元	282亿元	271亿元	373亿元
占营运开支比重	16.8%	15.5%	17.3%	16.4%	18.2%
债务服务费用	142亿元	159亿元	185亿元	197亿元	249亿元
占营运开支比重	9.0%	10.4%	11.4%	11.9%	12.2%

政府背负沉重债务负担

另一方面，国阵政府过去多年来的挥霍无度与财政管理失当，导致政府长期处于财政赤字状态，并背负着巨额债务。截至2010年，联邦政府的债务已经累积至4082亿元，或相当于占国内生产总值（GDP）的52.7%比重。

基 于联邦政府近98%的收入都花在营运开销方面（而且大部分营运开支已经变成结构性问题，比如说公务员薪金与退休金，以及政府津贴，难以削减开支），促使政 府根本没有多余的资金来支付发展开销。因此，政府长期以来必须不断依靠发债券来维持财政赤字，以便支撑国家经济发展项目。

此外，联邦政府在2010年至2020年之间未偿还的政府债券高达3261亿元。政府解决这些债务的方法，就是不断发售新债务，来替这些到期的旧债务进行再融资。这最终导致联邦政府必须背负庞大且不断攀升的债务服务费用（债务利息）。

比 方说，联邦政府在2009年和2010年的债务服务费用分别达142亿元和159亿元，每年平均以超过11%的速度增长，并在2011年达到185亿元的 水平，按年激增16.6%。根据联邦政府的估计，债务服务费用在2015年将飙升至249亿元，比较2011年锐增34.6%。（参考图表3）

纳吉政府在经济转型计划下，启动许多大型发展计划，包括总发展额超过500亿元的捷运系统计划、100亿元的双溪毛糯产业发展计划、260亿元的吉隆坡国际金融区计划等。

其 中部分大型计划（比如捷运系统计划）直接由联邦政府发售债券进行融资；另一些则由官联机构负责，但是获得政府的债务担保。一旦爆发危机，官联机构出现问 题，比如说外资伙伴撤资或官联公司营运不当而陷入亏损，引发倒债危机，政府最终被迫承担这些债务，势必加剧联邦政府的财政赤字问题。

这还不包括如果全球经济陷入二度衰退，联邦政府必须启动经济刺激方案来拯救国内经济。届时，政府还必须为大规模扩大财政赤字，而承担一笔庞大的债务负担。

图表3：政府债务服务费用（利息）

年份	债务利息	变化（%）
2009	142亿元	11.1%
2010	159亿元	11.7%
2011	185亿元	16.6%
2015	249亿元	*34.6%

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政府入不敷出走向破产边缘？

第四，联邦政府面对政府开支增长幅度超越政府收入增幅的问题。更重要的是，政府主要依靠石油收入来支撑营运开支，并长期依赖国内储蓄，来为政府的财政赤字融资。联邦政府的资料显示，政府的营运开支增幅，在过去几年来一直超越政府收入。（参考图表4）

如果这样的趋势持续下去，那么，联邦政府的收入最终将不足以应付营运开支，迫使政府必须举更多的债务来支付日常开支，就像一个入不敷出，必须依靠信用卡来维持日常生活的人，最终必将面对债务违约和破产的命运。

来自马来西亚理科大学的经济学者苏瑞斯（Suresh Narayanan）在其一篇文章中就指出，联邦政府近年来主要依赖石油收入和国内储蓄，来管理政府的财政赤字问题。（注1）

基于政府的几个传统税收来源，在近年来不是处于下滑趋势，就是增幅非常缓慢，促使联邦政府只能依靠石油税收、国家石油的股息等石油相关收入，来支撑政府收入（占联邦政府总收入高达40%比重）。

然而，他指出，石油不仅是一种消耗型的非再生资源，而且很大程度上受到油价激烈波动的影响，可以说是一种非常不稳定的政府收入来源。联邦政府想要有效地管理政府财政状况，就必须坚守财政纪律，削减无生产力的开支和不必要的挥霍，同时还必须开拓全新且更稳定的收入来源。

图表4：联邦政府收入与支出增长状况

年份	政府收入 （年增长率）	政府营运开支 （年增长率）
2007	+13.28%	+14.30%
2008	+14.22%	+24.70%
2009	-0.7%	+2.3%
2010	+2.2%	-3.1%
2011	+2.3%	+7%
2011-2015(预测)	+6.1%	+6.5%