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Friday, August 12, 2011

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纳吉掌舵政府财政每况愈下
次轮全球危机考验纳吉神话

作者/本刊梁志华 Aug 12, 2011 07:23:26 pm

【本刊梁志华撰述】出 任首相才不过两年时间的纳吉,可能就要面对第二次的全球经济危机。如果不幸言中,纳吉在过去两年来,通过经济转型计划(ETP)塑造出来的“经济美好感 觉”,可能就将在一瞬间化为乌有。对纳吉来说,这或许将会是他政治生涯巅峰的一个重要关口,因为这将决定“纳吉神话”究竟得以延续,还是走向破灭。

美 国与欧洲爆发双债危机,加上欧美经济前景疲弱不堪,全球经济二次衰退的风险不断扩大,为马来西亚的经济前景蒙上阴影。此外,市场信心崩盘,引发全球股市狂 泻,金融市场陷入动荡格局,马股从上周一至本周二为止,一共蒸发超过900亿元的市值,促使纳吉过去两年努力经营的“美好感觉”顿时化为乌有。

现在,人们开始担忧,如果全球经济在事隔两年后再次陷入衰退,马来西亚是否有能力承担另一波的冲击,尤其是在纳吉领导下的国阵政府的财政赤字依然高企不下,至今还未能从2008/09年的全球经济/金融危机中恢复过来,促使政府在财政方面陷入捉襟见肘的窘境。

国 际评估机构——标准普尔(Standard and Poor’s)在近日发表的报告中指出,如果爆发新一轮的全球金融危机,其对亚洲地区构成的杀伤力,将比2008年全球金融危机更严重,尤其是那些过度依 赖岸外 市场,以及上轮全球危机后仍在修复财政预算赤字的国家,马来西亚更被点名,成为其中一个财政能力受到质疑,能否承担另一轮全球危机的亚洲国 家。【点击:新一轮全球危机冲击大 我国财政状况受到质疑】

财政赤字难回全球危机前水平

这番话并非危言耸听。2008年的全球金融危机,导致马来西亚经济陷入衰退,迫使政府启动"大规模的扩张式财政政策",推出两项总值670亿元的经济 刺激配套,来支撑国内经济增长。这促使政府的财政赤字从2008年的4.8%飙升至2009年的7%水平。

虽然纳吉政府在全球危机后,尝试修复严重恶化的财政赤字,将财政赤字从7%降低至2010年的5.6%,并放眼在2011年进一步收窄至5.4%。不过,比较全球经济危机前(2007年)的政府财政状况,还有一段很大的距离。

官 方数据显示,2007年的政府财政赤字只有2.7%。根据第十马来西亚计划(10th Malaysia Plan),政府至少要在2015年之际,才能够将财政赤字降低至2.8%的水平。而且,其大前提是,政府必须能够做到开源(扩大税收)和节流(精明开 销,削减津贴),才有望把财政赤字削减至2.8%的目标水平。

换句话说,以纳吉政府的财政状况来看,政府在短期内几乎不可能回到全球金融危机前的水平。即使是五年后可能回到这个水平,这一切还是取决于政府是否真的能够坚守财政纪律(Financial Discipline)。

从几个客观角度来分析,纳吉政府在未来五年内,不仅无法把财政赤字削减至全球经济危机前的2.7%水平,反而很可能出现财政赤字恶化,或者至少维持在5%或以上的水平。

纳吉掌舵政府营运开支恶化

首先,国阵政府在过去多年来的财政纪律非常糟糕,是一个不争的事实。翻阅联邦政府在过去十年的财政记录,不难发现联邦政府每年的实际营运开支,都超出原本的营运开支预算。换句话说,联邦政府的营运开支每年都出现超支的情况。(参考图表1)

纳 吉在2009年出任首相后,营运开支超支的情况非但没有获得改善,反而有出现恶化的趋势。比方说,纳吉政府在2010年的实际营运开支高达1522亿元, 比纳吉政府在2010年财政预算案中估算的1383亿元营运开支预算,超支了整整139亿元,或相当于10.1%的增幅。

值得注意的是,这笔营运开支的“超支”数额,创下自2001年以来第二高的超支记录,仅次于2008年写下的222亿元超支记录。

一般而言,联邦政府的实际营运开支与预算开支之间,出现非常大的差距,很多时候都是因为那一年发生重大事件,比方说经济衰退、通货膨胀飙升(粮食和石油价格飙升),或者刚好落在全国大选年。

2008年就是最好的例子。那一年发生太多的突发事件,包括粮食和石油价格飙升、308全国大选,以及全球经济衰退,导致联邦政府的公共开支大幅增加,从而写下222亿元的超支记录。这最终导致联邦政府的财政策赤字从2007年的2.7%飙升至4.8%。

营运开销超支创十年来第二高记录

相 比之下,2010年是全球走出衰退谷底后,经济反弹最强的一年,同时也没有面对2008年的粮食与石油价格飙涨危机,更不是大选年。然而,纳吉政府在 2010年的实际营运开支,竟然能够超支139亿元,创下十年来的第二高超支水平。这导致纳吉政府在2010年的财政赤字达5.6%,比原本预测的 5.3%来得高。

同样的情况延续至2011年。纳吉政府在2011年的首三个月,就为2011财政预算追加马币132亿元的额外预算开支。这导致联邦政府的实际营运开支,在截至2011年首季为止,就达到1760亿元的水平,比原本预算开支(1628亿元)高出8.1%。

更重要的是, 追加拨款的项目中,竟然出现政府部门日常营运开支和已宣布的项目,因“遗漏”而未列入原本的财政预算案,而必须通过附加供应法案来追加开支拨款。这基本上凸显出纳吉政府没有妥善规划财政预算,并且严重欠缺财政纪律。【点击:质疑1MDB或涉及金钱输送 安华抨巨额追加预算怪象】

值得注意的是,这笔132亿元的额外追加开支拨款,只是今年首三个月的超支数额。如果纳吉政府在接下来的九个月时间内,再次追加额外的营运开支拨款,那么,2011年实际营运开支的超支数额,随时将打破2010年创下的第二高超支记录。(参考图表1)

即使纳吉政府今年的财政赤字真的从5.6%降低至5.4%,但是,这绝对不是一个可持续性的财政赤字削减方案,因为财政赤字的改善,主要来自“开源”(税收或其他收入增加),而没有“节流”(控制政府开支)。

如 果按照纳吉政府在第十马来西亚计划(10th Malaysia Plan)的计算,2011年的财政赤字原应削减至4.4%的水平,主要来自开源和节流两方面的配合。然而,自纳吉政府掌舵以来,从来没有认真看待节流这 一环节,不仅没有好好管理政府的财政支出,反而放肆挥霍无度。

在经济好的时候,其弊端很多时候被隐藏起来。但是,当经济衰退时,这一层弊端将会完全表露无遗。这是因为在经济衰退时,政府不仅面对收入缩水的问题,还必须进一步扩大公共开支来支撑经济成长,最终导致财政赤字严重恶化。

图表1:联邦政府的预算与实际营运开支
年份
预算开支
实际开支
超支部分
差异(%)
2001
607亿元
638亿元
31亿元
+5.1%
2002
653亿元
687亿元
34亿元
+5.2%
2003
717亿元
752亿元
35亿元
+4.9%
2004
800亿元
913亿元
113亿元
+14.1%
2005
890亿元
977亿元
87亿元
+9.8%
2006
1012亿元
1078亿元
66亿元
+6.5%
2007
1170亿元
1231亿元
61亿元
+5.2%
2008
1288亿元
1534亿元
222亿元
+17.2%
2009
1542亿元
1571亿元
60亿元
+3.9%
2010
1383亿元
1522亿元
139亿元
+10.1%
*2011
1628亿元
*1760亿元
132亿元
+8.1%
2012
*截至2011年首季

大选年营运开支大幅增长

其二,根据过去的经验,每逢大选年,联邦政府的营运开支总是特别大,毕竟对执政党来说,“派糖果”政策永远都是争取选票的最佳手段。实际上,联邦政府的营运开支,在过去十年来的两届大选年中,都出现显著增加的迹象。

比方说,在2004年的大选年(第十一届全国大选)中,联邦政府的营运开支按年激增21.4%至913亿元。相比之下,联邦政府在2003年和2002年的 营运开支,按年仅分别增加9.5%和7.7%。

此外,2004年的营运开支也出现大幅超支的情况。那一年的实际营运开支(913亿元)比原本预算开支 (800亿元)高出整整113亿元或14.1%的增幅。(参考图表1)

与 此同时,2008年的大选年(第十二届全国大选)也出现同样趋 势。那一年,政府的营运开支按年大增24.7%,写下1534亿元的水平。相比之下,2007年和2006年的营运开支增幅分别只有14.2%与 10.3%。此外,联邦政府在2008年的营运开支也写下222亿元的超支记录,创下十年来的最高纪录水平。

对于即将到来的第十三届全国大选,似乎也难以摆脱这个“营运开支大幅增加”的惯例。综合各方论调,普遍看法是纳吉政府极有可能在今年11月至明年上半年之前,提早举行第十三届全国大选。

财政赤字恐大幅飙升

按此论调,即将公布的2012年度财政预算案,将会是大选前的最后一个财政预算案。基于这是纳吉出任首相以来面对的第一场全国大选,也是考验“纳吉神话”效应是否能够延续下去的一道重要关卡。这基本上就像前首相阿都拉在2004年大选的情况一样。

一般相信,向来主打经济牌的首相纳吉,在腹背受敌的情况下,肯定会在此次财政预算案押下重注,旨在制造一种“美好感觉”,以期借此保住国阵政权和自己的首相宝座。当初前首相阿都拉在2004年的大选年,也是采取大规模增加营运开支的策略,来营造一个有利的大选气氛。

距 离公布2012年度财政预算案,大约只剩下两个月的时间。但是,纳吉政府现在恐怕正陷入一个进退两难的僵局之中,究竟是要大洒金钱打造一个财政扩张型的 “大选年”财政预算案(这意味着更大的财政赤字),还是为风险不断扩大的全球经济二次衰退(double-dip)做好准备。

假设首相纳吉采取扩大财政预算,来营造大选良好气氛之际,却不幸碰上全球经济二次衰退。那么,纳吉政府恐怕不得不再度启动类似2009年的670亿元经济 刺激配套,来支撑国内经济成长。保守估计,联邦政府的财政赤字至少将飙升至8%的水平。

结构性问题导致赤字难以解决

其三,联邦政府目前所面对的是一个结构性问题,导致纳吉政府在削减财政赤字方面,陷入一个有心无力的窘境。庞大的公务员机制(120万名公务员大军)导致联邦政府每年必须承担庞大的营运开支。

截至2011年,公务员的薪资和退休金支出合计高达578亿元,占联邦政府总营运开支的35.5%比重。根据第十马来西亚计划的资料,政府估计在2015年之际,公务员薪资和退休金开支将飙升至780亿元的水平,占总营运开支高达38.1%的比重。(参考图表2)

纳吉政府不仅没有重新调整现有公共领域出现人力过剩问题,反而在经济转型计划和政府转型计划下,不断增设各种委员会和政府机构来执行这些转型任务,再加上政府还需要继续吸纳那些找不到工作的大学生,纳吉政府对公务员的薪资和退休金开支,在未来数年料将继续处于上扬的趋势。

图表2:联邦政府的核心营运开支状况

2009
2010
2011
2012年(预测)
2015年(预测)
薪酬+退休金
529亿元
574亿元
578亿元
620亿元
780亿元
占营运开支比重
33.7%
37.7%
35.5%
37.5%
38.1%
供应与服务
264亿元
236亿元
282亿元
271亿元
373亿元
占营运开支比重
16.8%
15.5%
17.3%
16.4%
18.2%
债务服务费用
142亿元
159亿元
185亿元
197亿元
249亿元
占营运开支比重
9.0%
10.4%
11.4%
11.9%
12.2%

政府背负沉重债务负担

另一方面,国阵政府过去多年来的挥霍无度与财政管理失当,导致政府长期处于财政赤字状态,并背负着巨额债务。截至2010年,联邦政府的债务已经累积至4082亿元,或相当于占国内生产总值(GDP)的52.7%比重。

基 于联邦政府近98%的收入都花在营运开销方面(而且大部分营运开支已经变成结构性问题,比如说公务员薪金与退休金,以及政府津贴,难以削减开支),促使政 府根本没有多余的资金来支付发展开销。因此,政府长期以来必须不断依靠发债券来维持财政赤字,以便支撑国家经济发展项目。

此外,联邦政府在2010年至2020年之间未偿还的政府债券高达3261亿元。政府解决这些债务的方法,就是不断发售新债务,来替这些到期的旧债务进行再融资。这最终导致联邦政府必须背负庞大且不断攀升的债务服务费用(债务利息)。

比 方说,联邦政府在2009年和2010年的债务服务费用分别达142亿元和159亿元,每年平均以超过11%的速度增长,并在2011年达到185亿元的 水平,按年激增16.6%。根据联邦政府的估计,债务服务费用在2015年将飙升至249亿元,比较2011年锐增34.6%。(参考图表3)

纳吉政府在经济转型计划下,启动许多大型发展计划,包括总发展额超过500亿元的捷运系统计划、100亿元的双溪毛糯产业发展计划、260亿元的吉隆坡国际金融区计划等。

其 中部分大型计划(比如捷运系统计划)直接由联邦政府发售债券进行融资;另一些则由官联机构负责,但是获得政府的债务担保。一旦爆发危机,官联机构出现问 题,比如说外资伙伴撤资或官联公司营运不当而陷入亏损,引发倒债危机,政府最终被迫承担这些债务,势必加剧联邦政府的财政赤字问题。

这还不包括如果全球经济陷入二度衰退,联邦政府必须启动经济刺激方案来拯救国内经济。届时,政府还必须为大规模扩大财政赤字,而承担一笔庞大的债务负担。

图表3:政府债务服务费用(利息)
年份
债务利息
变化(%
2009
142亿元
11.1%
2010
159亿元
11.7%
2011
185亿元
16.6%
2015
249亿元
*34.6%


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政府入不敷出走向破产边缘

第四,联邦政府面对政府开支增长幅度超越政府收入增幅的问题。更重要的是,政府主要依靠石油收入来支撑营运开支,并长期依赖国内储蓄,来为政府的财政赤字融资。联邦政府的资料显示,政府的营运开支增幅,在过去几年来一直超越政府收入。(参考图表4)

如果这样的趋势持续下去,那么,联邦政府的收入最终将不足以应付营运开支,迫使政府必须举更多的债务来支付日常开支,就像一个入不敷出,必须依靠信用卡来维持日常生活的人,最终必将面对债务违约和破产的命运。

来自马来西亚理科大学的经济学者苏瑞斯(Suresh Narayanan)在其一篇文章中就指出,联邦政府近年来主要依赖石油收入和国内储蓄,来管理政府的财政赤字问题。(注1)

基于政府的几个传统税收来源,在近年来不是处于下滑趋势,就是增幅非常缓慢,促使联邦政府只能依靠石油税收、国家石油的股息等石油相关收入,来支撑政府收入(占联邦政府总收入高达40%比重)。

然而,他指出,石油不仅是一种消耗型的非再生资源,而且很大程度上受到油价激烈波动的影响,可以说是一种非常不稳定的政府收入来源。联邦政府想要有效地管理政府财政状况,就必须坚守财政纪律,削减无生产力的开支和不必要的挥霍,同时还必须开拓全新且更稳定的收入来源。

图表4:联邦政府收入与支出增长状况
年份
政府收入
(年增长率)
政府营运开支
(年增长率)
2007
+13.28%
+14.30%
2008
+14.22%
+24.70%
2009
-0.7%
+2.3%
2010
+2.2%
-3.1%
2011
+2.3%
+7%
2011-2015(预测)
+6.1%
+6.5%

7 comments:

政棍 said...

换了政府就没有以上的问题咩??回教党执政的后果比现在凄凉十倍呢!

居安思危 said...

政棍?取得好名!
我一看就知道您的眼光独到!还有远见呢!未来的事也看得那么清楚!
给我几个字买大马彩,中了请你吃大餐!还可以办教育!一举两得!

阿辉 said...

回教党真要执政,还难呢。
但如果回教党真的执政,都比腐败的国阵好几百倍。至少不会乱花钱。能赚好过守的住,守的住好过败家子。国阵就是败家子。

卖博士 字:孔明 said...

政棍兄的语气很有马华的味道呢。。。。

我很淋怕哦。。。

居安兄,中了大奖给这个政棍个2块钱,叫他投回教党啦,通常政棍是没有什么立场的,2块钱就可以改变他的立场了。。。 嘿嘿。。。

辉哥,有见地!

居安思危 said...

污桶里都是虔诚的回教徒,又斋戒,又不喝酒,又不叫鸡,又不赌博,照理是一个很好的政党才对!可惜啊!

居安思危 said...

2块钱太吝啬一点啦!
2.10啦!出头嘛!

政棍 said...

大佬,民联胜了,回教党肯定要执行回教宪法,如果公正党和火箭党不同意,那回教党就找巫统合作啦,到时候已经失去政权的巫统哪里会拒绝呢?